中國廣告須及早規範   媒體不可隨謠言起舞

（台北訊）財團法人新聞公害防治基金會（新防會）昨天發表五月觀察報告指出，中國來台招商文宣或招攬旅遊的違法廣告滿天飛，從去年七月至今年五月累計高達143則，卻遲未見主管機關依法處理；立委邱議瑩已在6月中旬狀告監委，並主張對怠忽職守的陸委會主委賴幸媛，進行彈劾懲戒。

據新防會登錄，今年元月至五月的部分報紙全版「中國廣告」，合計為24則（一月1則、二月3則、三月5則、四月6則、五月9則），加上去年六月底「兩岸經濟合作架構協議」（ECFA）簽訂後的中國類型廣告119則，共累計高達143則。邱議瑩在給監委的檢舉書上提到，每逢中國中央級官員或省長來台，皆可發現部分媒體配合報導，且用半版或全版的版面，以「專輯」或「特刊」樣態，違法刊登中國招商或旅遊廣告；然依陸委會資料，從去年到今年五月，違法的中國招商廣告只有一件被開罰，罰金只有十萬元；旅遊廣告則無；但她個人光從去年至今蒐集的違法中國招商、旅遊廣告至少就有九件，相關機關顯然怠於職守，而此項作法已明顯違反「兩岸人民關係條例及大陸地區物品勞動服務在台灣地區從事廣告活動管理辦法」規定，台灣媒體不得刊登中國的房地產及招商廣告，另如兩岸條例第89條第一項規定：「委託、受託或自行於臺灣地區從事第34條第1項以外大陸地區物品、勞務、服務或其他事項之廣告播映、刊登或其他促銷推廣活動者，或違反第34條第2項、或依第4項所定管理辦法之強制或禁止規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰」。

新防會說，在今年初立法院通過「預算法增訂第六十二條之一條文」規定後，主要報紙刊登的政府廣告，因已「化暗為明」，四月、五月幾乎是天天有，顯然政府亦已成了報紙的「最重要客戶」，初期多未能照規定「註明單位及付費廣告」處理，而以委刊「專輯」、「廣編」、「特輯」（媒體自創）之類居多，像三月未符法律廣告規定登載者的就有22則，到四月僅有未註明政府機構者5則，五月為5則（參見附表一及三、四月、五月的「烏龍新聞實錄」），情況雖有改善，但仍須持續改進（台大新聞研究所教授張錦華去年12月中接受媒體專訪就表示，政府對媒體的置入行銷經費已經超越商業置入，而政策是公共資源，並非商品，不宜用置入性行銷的方式呈現。有關置入經費，她舉《廣告》雜誌的數據指出，AC Nielsen公司在2009年底公布的廣告量排名表顯示，前50大政府單位的廣告總量，已超過12.44億元。《財訊》雜誌的報導也顯示，2009年政府的廣告量近17億元，比2008年逆勢成長二成多。相對而言，2009年商業廣告量第一名是遠雄集團，共達6.06億元。可見政府的置入已經大幅超越商業置入的經費。財訊雜誌並統計，去年到11月19日為止，光是政府採購決標公告中，直接以購買媒體「新聞專題」或「專題報導」為名的有33件，金額共4385萬元；若加上「專題企畫」、「專題行銷」的媒體購買案，累積金額達8600萬元。對媒體而言，政府宣導行銷的比例仍小於廣告。但就置入性行銷而言，政府置入比例絕對超過商業置入。以某一電視台為例，政府置入比例高的時侯, 可達約80%，商業置入約20%。）然政府部門卻對中國廣告的執法不嚴（參見附表一.二），視而不見，除常見的渲染性報導外，業已產生若干負面效應，值得正視，避免矮化台灣的形象。

今年五月各主要報紙的「烏龍新聞」評比（僅以未註明政府機構及中國廣告做置入計算），依序為：聯合報11則（含置入1則、中國5則）、中國時報10則（含置入4則、中國2則、更正1則）、蘋果日報4則（更正3則）、聯合晚報3則（含中國2則）、自由時報1則（更正1則）。合計29則，刊「更正」者5則。

※五月份違反新聞倫理道德規範的示意圖和照片，依序為：蘋果日報17則（含自殺13則）、自由時報11則（含自殺11則）、中國時報6則（含自殺6則）、聯合報5則（含自殺5則）；合計39則（含自殺35則）。
新防會觀察報告，是以自由時報、蘋果日報、聯合報、中國時報及聯合晚報等五家主要報紙，比較其新聞處理，大致以有無檢具消息來源、是否落實新聞查證、實質平衡報導與否、新聞編寫是否公正客觀真實，及有無善盡媒介責任，包括新聞倫理道德規範在內為觀察標尺。

新防會指出，監察院去年十一月曾通過監委吳豐山的提案，糾正陸委會怠於處置違法的中國廣告。糾正文指出，近來中國廣告化明為暗，規避法令，紛紛購買台灣新聞版面，行銷省市，配合首長來台行銷，塑造親民愛民形象，涉及廣告置入性行銷於新聞中，嚴重扭曲傳播倫理，侵害民眾對媒體的信賴。

以今年三、四、五月為例，不難看出中國招商、旅遊廣告頻繁的旋律節奏，是以「省對省」的模式，將台灣視為「一省」，作無形的「矮化」，還有連續性的「省級地方」新聞報導配合，蔚為可觀。例如聯合報5月5日「接棒花博 西安世園會 大開綠視野」C8版（旅遊、休閒）上半版、5月20日「萬里長江上游第一城 攀枝花市（位於中國川、雲、貴交界處）」AA3版（財經）下半版、5月22日「攀枝花市工業強市 發展千億產業園」AA2版  （股市、基金）下半版、5月25日「發展高科技、實現產業化 成都高新區 促進科技與經濟相結合」AA3版（財經）下半版、5月26日「詩畫江南 山水浙江 歡迎台灣民眾共享詩情畫意的浙江山水美景」C8版（旅遊休閒）下半版。中國時報則有5月7日「上海一手房 量價齊揚」A13版（房屋焦點）上半版、5月11日「杭州市旅委送赴台灣旅客兔年好禮、讓我們飛赴杭州自遊行用「最杭州卡」D7版（專輯）下半版；聯合晚報則是5月23日「成都高新區 建設世界一流產業園」A9版 （專輯）全版、5月26日「攀枝花釩鈦產業園 打造國家高級高新區」A11版（專輯）全版。

配合上述五月的中國廣告，從5月21日起就有中國時報A18版頭題：「蔣巨峰（四川省長）首位省長高雄入境 此行著重兩岸災後重建經驗交流 成都廟會移師南台灣舉辦」、「青海省常務副省長徐福順訪全國總工會交流勞工權益」。聯合報21日 A15版報導「四川省長蔣巨峰 今率團訪高雄」；聯合報22日A13版頭題：「南進台灣四川省長率團打前鋒 採購重點鎖定農漁產品和茶葉」；中國時報22日A11版頭題：「四川省長蔣巨峰來訪 感謝台灣賑災 今年來台主要採購農漁產品」；聯合晚報22日A5版報導「蔣巨峰訪『八八水災』災民；中國時報23日A12版頭題：「參觀高雄大愛園區 蔣巨峰學習重建經驗」、「四川得天獨厚 成西部投資熱土」；聯合報23日A12版頭題：「探八八災民 蔣巨峰感動掏腰包 四川省環前進南台 採購農漁產品逾新台幣千萬」。聯合報24日A12版頭題：「旅遊、防災…四川與我簽合作協議」、「台商前進四川成長空間大」；另在A13版報導：「河南省長郭庚茂 6月率採購團訪台」；中國時報24日A12版報導：「十二五計畫 四川大力發展新興產業 建設西部樞紐」；另在A13版報導「河南迎台商 特予便利與獎勵」、「來台青海省常務副省長徐福順率團做客民家 邀請南部鄉親觀光」；聯合報26日A11版報導：「見證富春山居圖合璧 浙省委書記趙洪祝今抵台 將在台高價收購台灣殘疾人士的手工作品 且無上限」；中國時報26日A13版頭題：「600人訪問團含17個專業團 將進行文化交流、學習考察及拓展交流新領域」、「黑熊、貓熊相見歡 阿里山、四川旅遊攜手」；聯合晚報26日A4版報導：「河北省委書記趙洪祝 抵台」；聯合報27日A18版頭題：「富春合璧 兩岸同緣 浙江省委書記 來台文化相親 浙江文創產值逾4千億元新台幣」；聯合晚報27日A7版報導「浙台文化相親 牽文創聯姻」；中國時報27日A20版頭題：「趙洪祝抵台 盼加強文化交流」、「百位台生暑假赴浙江實習」。另在A21版頭題：「遊台 安啦！蔣巨鋒以行動力挺」；中國時報28日A13版報導：「陝西媒體訪旺旺中時 簽訂合作協定」、「浙江省委書記趙洪祝體驗無障礙 讚嘆口足畫家」、「浙江非物質文化遺產精品 台北開展」；另在A16版報導：「蔣巨峰離行頻致意 邀約民眾成都見」、「趙洪祝發表『三看台灣』心得 讚譽山川人文」；聯合報28日A17版頭題：「浙江旅遊推廣周 高市熱鬧開幕」、「浙、台簽十項海洋合作專案」、「寶島行很滿意 蔣巨峰離台」。

另在四月有聯合報19日的「合肥經濟開發區 皖江火車頭」廣告（另於18日A13版配合報導：「安徽省長王三運今訪台」、聯合晚報18日A7版配合報導：「安徽團到了 約新台幣22億元買汽車零件」及聯合報19日A12版報導：「安徽省長抵台 有助台商拓展大陸中部」。聯合晚報19日「安徽團寶島行 經貿合作研討會登場」，類此均疑似「業配」新聞化模式處理。聯合報20日續在A15版頭題報導：「30噸高雄燕巢芭樂 首銷安徽」及「教育、科技、文化、製造業分工、農業 安徽省長王三運表示，雙邊可先就五重點交流」。聯合報21日A14版頭題：「用劉銘傳搭橋樑我 安徽教育中心揭幕」。聯合報22日A19版報導：「安徽經貿團 探索新竹科學園區」。聯合報23日A15版報導「安徽團到台南簽約 採購新台幣1千1百萬農產」。聯合報24日A15版報導：「安徽團捐新台幣220萬元資助原鄉教育」。中國時報則在18日A14版配合報導：「安徽省長王三運今抵台訪問」，19日A15版報導：「安徽省長王三運訪台 談劉銘傳情緣」，20日A12版頭題：「王三運刻苦徽駱駝 與台商共打拚」21日A15版報導：「熱愛台灣 至死不渝 劉銘傳銅像揭幕 安徽省長與會」，23日A16版報導：「安徽團採購農特產 新台幣1100萬元」，24日A13版頭題：「支持原鄉兒童教育 安徽團捐款50萬人民幣」。）4月19日聯合報和中國時報同時全版刊登「中國漯河（河南省漯河市）食品名城時尚之都」廣告（中國時報19日A15版配合報導：「漯河市長祁金立今來訪 推廣加工食品」。）4月25日聯合報全版刊登「孫中山先生傾情關注的地方欽近東盟 共贏之州」廣告（聯合報25日A13版配合報導：「廣西壯族自治區主席馬飆率團來台 採購花蓮農產約合新台幣4300萬元」。中國時報24日則在A13版配合刊登類似報導。）4月26日聯合報刊登全版的「廣西柳州：中國最美的工業城市」廣告（聯合報26日在A13版配合報導：「廣西柳州與台簽約10億5千萬新台幣投資合約」。）聯合報4月28日全版刊登「欽州：打造面向東盟的區域性國際航運物流樞紐」廣告等。
又如三月，中國時報於3月5日「2011西安世界園藝博覽會」A7版全版西安專輯、3月15日A12版西安廣編專輯半版，與聯合報3月16日A12版專輯刊登同樣「解讀西安元素 品味文化大餐 共享園藝盛舉」的廣告；中國時報3月16日A5版（東日本大地震 核四對應專版）下半版刊「台北花博會西安文化日系列活動」（主辦單位為2011西安世界園藝博覽會執行委員會。協辦單位：台北市政府、台北市文化局、台北市政府產業發展局、2010台北國際花卉博覽會。）、3月17日兩報（中時、聯合）同刊「台北花博－西安文化日3／16－18熱鬧登場」半版廣告、3月18日中國時報「西安文化日 帶您體驗原汁原味的西安特色「歌仔戲曲目（平貴略窯）兩岸表演團同台演出」及聯合晚報3月12日A5版（日本8.9強震）下1／4版「成吉思汗鍛造營海外考察團好評連連」（屬兩岸「中國廣告」以「專輯」方式（由中小企業協會策劃）赴中國學習）等等，不一而足。

去年十月間，國安局長蔡得勝在立法院祕密會議中，即表示「大陸團採購雖有商業目的，但也有統戰成分」，區分為「首要目標和次要目標」的內涵。其實中國廣告（幾乎全是中國地方政府委託的「工商新聞」廣告模式），與政府的置入行銷，並無二致。最受人議論的是，容易影響台灣媒體的獨立自主性，更無從得知新聞背後的政商利益，使「知的權利」明顯受到蒙蔽和戕害，完全有違新聞真實及自由透明化的基本法則。倘無適切法令規範管理，未來台灣媒體勢將看中國「大客戶」臉色，自然容易受其左右。而利之所趨，部分媒體根本無視法令，寧冒違法風險，依然我行我素。
美國「自由之家」在2010年的報告中，就曾指出，有中國台商購買媒體，根據買家的政治立場使媒體轉向支持兩岸政府，影響編輯政策的獨立性，促使編輯走向受老闆、廣告主的政治和商業利益左右，均使新聞自由受到質疑，連累台灣在國際上的觀感。今年5月27日名嘴趙少康更在報紙投書指陳，近年中國22個省、5個自治區、4個直轄市、2個特別區、行政區等的省市領導幾乎都來過台灣，現在三天兩頭都會有個省長組個大團，大肆宣傳採購，統戰的意味太明顯，令人反感。例如八八水災中國承諾要捐的50億善款，1千間組合屋，便未知下文。據海基會發言人馬紹章說：「目前為止有將近新台幣23億元。」
新防會說，今年元月通過實施的「預算法增訂第六十二條之一條文」規定，其法條原文：「維護新聞自由及人民權益，政府各機關暨公營事業、政府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業，編列預算辦理政策宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷方式進行。」立法院同時決議，行政部門不論中央或地方政令宣導，應遵守三項原則：一、避免政府廣告強調個別首長；二、政府政策性文宣應標示為廣告；三、政府對政策宣導不得購置業配新聞及政治性的置入性行銷。

新防會表示，新聞就是新聞，廣告就是廣告，不容混淆視聽，此為舉世媒體公認的鐵律。這兩年各級政府花錢買新聞的現象充斥，亦相當浮濫，而且有些媒體不僅樂於接受配合，猶變本加厲設法運用公關積極爭取，做為「生存」的藉口，甚且由民間公司或媒體子公司向政府機關標案或簽約，作「複合型」的置入，完全忽視媒體的「守望、監督」的社會公器職責，亦失去媒體人的尊嚴和新聞的核心價值，顯已動搖台灣媒體的根基。

美國學者古柏（Mark Cooper）曾對所謂政商型「補助」與「整併」來挽救媒體經營提出質疑，認為前者既無法真正解決長期的經濟問題，也無助於新聞品質的提升；而後者因為追求效益，亦往往削減新聞量與記者數，結果反而比過去更降低新聞品質。 相對地，他認為，與其支持傳統商業媒體，還不如透過公共政策與公民行動來建構新的替代媒體，或認真改善網路的新聞傳播

新防會指出，目前觀察政府置入性行銷方式，除非合法，否則亦可以新聞編寫經驗法則判斷，大致的辨析方法歸納如下：一、政媒之間的公關互惠關係，譬如媒體為機關首長做個人形象塑造，或配合編寫施政文宣，爭取好感後，願以官方廣告挹注。二、版面位置不對稱，即將「非新聞」類型文字，刊登新聞版，如「微知識」之類者，或將「市政新聞」刊登影劇版，或將「深耕百年 青輔會打造黃金就業力」刊登「兩岸新聞」版者，顯得突兀。三、一面倒式的編寫政府機關文宣（或僅以單一機關首長為主），且無相關談話的平衡報導，諸如經濟部長大談ECFA（「兩岸經濟合作架構協議」），無相關不同的意見和看法，或衛生署長鼓吹注射疫苗，無相關不同的科學資訊評估等，不符正統新聞編寫者。四、政府機關或知名企業個別的炫耀表現，像客委會的諸多活動，有廣告「業配」情形，或中國信託（「中信銀全台義賣單日破千萬元」）、遠東集團（「花博春之旅  遠東環生方舟主播也驚艷」）的形象「廣告」新聞化等，其「宣傳」或「商業」氣息皆濃。五、政府機關制式化的文宣，明顯為政令宣導性質者，媒體提供平台，譬如「專訪里鄰長」或「都市更新」政策之類，或比較硬性的新聞編寫者。六、媒體獲得官方廣告，予以「新聞化」，乃創專輯、特輯、企劃、廣編、座談會等名目，以混淆視聽，更足證其為置入性行銷。

例如中國時報過去從不承認置入的「台北市訪里鄰長 談地方事」，但在2011年2月27日首次在D7版刊登註明「全版廣告」，3月27日在D7版上半版（註明「全版廣告」）；5月22日亦以「全版廣告」方式，刊D7版上半版。然則，4月17日 C1版（都會、運動）下半版、4月24日D5版（娛樂新聞）下半版，5月1日D5版（娛樂新聞）下半版、5月8日、C1版 （都會、運動）下半版、5月16日C1版（都會、運動）下半版，則均不註明台北市府廣告，依法應註明「台北市政府付費廣告」為妥。此外，5月13日「台北城市國際導覽服務圓滿落幕」（北市民政局）A14版（社會新聞）下全一批，亦復如此，類此皆須值得檢討改進。

五月受到各方矚目的社會新聞有「王老師預言511末日浩劫」，以及國家衛生研究院院長伍焜玉指為人類史上最大規模的塑化劑汙染事件。前者因媒體的渲染推波助瀾，連YAHOO 在五月十三日的網路民調顯示，有55.7%認為引發社會恐慌的責任歸屬媒體，造謠者「王老師」和政府積極澄清，固有責任，但媒體責任最大，值得警惕。至於後者的食品風暴至今未了，媒體雖都能善盡職責，然也使得過去的公共新聞學和公民新聞學，乃至新聞調查報導再度興起，並結合網路的發達，使人人都可以是「記者」，亦都能監督媒體提升新聞品質，並加強深度報導，擴大了新聞領域範疇，無異提高和充實「知的權利」和媒體素養水準，值得期待。

由於南投埔里一位王姓命理老師預言，5月11日台灣將發生毀規模14的超級地震，引發175公尺高的大海嘯，造成嚴重傷亡，而媒體未能做好科學查證，隨之起舞，不少民眾因為恐慌，還爭相搬進當地的避難鐵皮屋，因茲事體大，國科會乃在5月10日特別舉行記者會澄清謠言，強調最近各項科學觀測的結果，都沒有明顯變化，表示台灣的斷層破裂帶，並沒有發生規模9以上強震的條件，他們針對地震前兆，包括電離層分析、地下水位變化等等，並沒有觀測到任何異樣，國人不必盲目輕信和恐慌，此一大地震的預測並沒有任何根據，目前科學界經過近十年的數據統計發現，在地震前後15天，電離層中的全電子含量會出現明顯變化，在規模6.5的地震發生前2到8天，震央的東南方電離層電子濃度會異常減少，規模大於6.9的強震，異常現象則會發生在震央的正上方。從某些地下井的監測也發現，地震發生前，地下水位會突然爆減。雖然地震無法精準預測，但已有某些徵兆可觀測。中研院專家也指出，要發生14級的超級強，,斷層長度必須超過10萬公里，但是地球繞一圈也不過3、4萬公里，可見"王老師"的預言，非常不科學，國人（媒體）不必隨之起舞。

無怪有人批評媒體，認為王老師的末日預言，就好像一個人打了個噴嚏，連小感冒都不是，偏偏台灣有太多人不知珍惜珍貴的媒體公共資源，做出「這僅是打噴嚏」的判斷，甚且白血球還突變成為病菌的養分，連日來甘心陪著王老師共舞。天下本無事，庸人自擾之。俗世紅塵裡，永遠會存在著吹擂自己會分身、發光、無上法力，乃至大預言的老師們，也永遠會有著追隨的信眾，媒體還真得反思，自己是否也成推波助瀾的庸人了。然而末日預言亦引發爭議，5月11日當天，許多民眾聚集在埔里，見證預言的破功，還打電話去氣象局抗議，避免未來出現更多「天災名嘴」；內政部長江宜樺更指出，如果有人因此自殺或喪命，會要求當地警調調查是否成立犯罪。5月12日，南投縣警方傳訊王老師，他坦承是自己在部落格上po文，警方經過偵訊後將他依違反《社會秩序維護法》函送法辦。依司法院大法官釋字第509號解釋指出，「言論自由…國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。」但是，「為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。」換言之，言論自由並非不得限制，而是必須在公共利益的架構下，才能予以限制。對於「五一一預言」，《氣象法》已有規範，其第24條第2項規定，王老師如果擅自發布地震、災害性的天氣預報，氣象局應命其停止。如果他拒不停止，就會被處二十萬以上、一百萬元以下罰鍰。然而，國家對於言論自由應給予「最大限度之維護」，應適度地自我節制。事實上，科技發達的今日，是否將要發生天災，氣象局幾乎都能預測。本件新聞發生當時，氣象局也呼籲民眾應該理智、相信科學，不要相信無來由的說法。民眾未來面對「末日預言」，應該冷靜謹慎，才不致造成恐慌。因此，媒體報導類似案件，應該要予以區分，不能混淆，以免積非成是，造成錯誤的觀念流通。根據Yahoo6月25日網路民調，預言511世界末日的王老師被罰四萬元，你覺得大幅報導的新聞媒體是不是應該一起受罰？有人認為，媒體報導環境危機，是維護民眾知的權利；但也有人批評，媒體無端造成人心不安，產生社會動盪。結果認為媒體亦該罰，達88%。

新防會指出，幾年前中國在奶製品中添加三聚氰胺，引發台灣民眾恐慌，嚴厲指摘中國盡出產黑心食品，沒想到台灣商人也不遑多讓，塑化劑不僅重創廠商信譽，也讓台灣食品安全蒙上陰影。連掛有優良農產品證明標章（CAS）認證的食品亦出包，國家衛生研究院院長伍焜玉指此為人類史上最大規模的塑化劑汙染事件。人民食不安全是國家之恥，愈演愈烈的風暴如何止血並有效善後？如何重建人民對食品安全的信心，恢復MIT品牌的國際信譽？在在考驗馬政府的應變能力。這起事件對國家社會的傷害難以估計。隨著案情發展，使用有毒塑化劑製造起雲劑的廠商從昱伸公司擴大至賓漢公司，甚至還傳出有第三家廠商；被牽累的廠商更不計其數，眾多知名品牌及老字號廠商皆難倖免；涉及的產品除衛生署已公告的運動飲料、果汁、茶飲、果漿果醬、膠錠粉劑五大類商品外，還有很多其他食品、化妝品甚至藥品都被波及；含毒食品的通路從百貨公司、大賣場、超商到傳統市場、夜市、攤販，對人民的影響幾無所不在；無怪乎消費者人心惶惶，大家都在問：「到底什麼才是安全的？」 另一方面，初步查證摻入黑心起雲劑製作的產品或原料，至少輸往美國、歐洲、東南亞、中國等20多個國家，已引發國際社會的嚴重關切，多年辛苦建立的MIT品牌信譽幾毀於一旦，台灣的形象亦受到重創！

事實上，1997年美國兒童受塑化劑危害事件而訂定國家標準時，為何台灣食品藥物管理階層卻無動於衷？政府與企業界必須積極面對危機挑戰，要求食品藥物、企業界的負責人與相關主管應每年上固定時數的公共衛生倫理課程；同時全面建立食藥品自原料起的主動偵測與查核控管作業流程制度；重新檢討食品藥物添加物危害的研究結果與標示做法；全盤檢視環境荷爾蒙在台灣玩具等物品對兒童的健康危害；針對暴露量高的年輕族群可能造成較重健康危害的孕婦、幼童等，進行塑化劑長期追蹤健康研究，以科學數據建立未來食品與環境安全準則。諸如此類皆須媒體監督政府全力以赴

彭明輝教授在《糧食危機關鍵報告──台灣觀察》的第16章〈最後的防線〉裡，提到：「一個人的消費行為只是個人偏好，影響不了社會；但一群消費者的集體行動，卻可以改變世界。」「政府有義務幫助消費者打造新形式的良心經濟，阻止壟斷貿易通路的商人利用消費者的無知永續牟取暴利。例如鼓勵消費者成立自發性的組織，協力農業，或是類似日本「生活俱樂部」，或台灣的「主婦聯盟」，以減少生產、流通過程中的資源浪費，此外，鼓勵社員自行烹調也就能夠減少過度加工、包裝以及使用防腐劑的食品。又如南韓的「一社一村」運動，在當地並非一個純粹的消費者運動，它是有政府出力的。讓都市企業和鄉村合作交流，成為一對一的夥伴關係，包括「三星」、「現代」、「韓國電力」、「浦項鋼鐵」……等3千家大小企業的參與，以及國防部、外交部、警政署等單位的加入，使得韓國3萬8千個行政村中的40％有了直銷通路、定期採買、契約收購以及企業利用專業能力幫助農村作改良品種、市場調查、醫療文化、開發生產技術和提供資訊設備等等的服務。在在值得台灣借鏡努力。

另據新防會觀察，有關新聞違反倫理道德規範圖像，近年事例相當普遍，已非蘋果日報一家獨然，光是近兩年報紙編寫（2009年521則及2010年430則）的氾濫，已遭到社會批評，去年立院更初審通過的《兒童及少年福利與權益保障法》修正草案，其中對不得描繪犯罪、自殺、施用毒品以及暴力、血腥、色情、猥褻、強制性交的細節，違者將處十萬至五十萬元罰鍰，並公布負責人姓名，引發侵犯新聞自由爭議。內政部並在今年4月8日二度舉行公聽會邀媒體、學者及兒少團體討論，內政部提出新版草案，納入媒體自律機制，若媒體自律委員會無法約束成員，後續才會有政府機關的處罰。台北市報業公會建議，為避免業者動輒得咎，報紙違反規定應由媒體新聞自律組織依自律公約論處，涉及兒少個資的新聞，也增加但書，若基於保護兒少當事人權益或促進其福利，就不受限制。內政部則提出新的文字修正，為防止報紙刊載有害兒少身心內容，業者應共同成立報業同業公會，並訂定自律規範與審議機制；內政部也同意，若未依自律公約採取必要措施才開罰，罰鍰也先從10萬元開始，逐步提高到100萬。內政部希望1個月內提出《兒少法》新修正案，本會期可以三讀。內政部兒童局局長張秀鴛轉述，出席的《蘋果》、《自由》、《聯合》、《中時》四大報對自律有共識，但對於若自律無法產生效果時，是否應該由政府機關直接處罰媒體仍有意見。不過對於在網路上散布有害兒少內容，以及洩露應受保護兒少個資者，內政部仍認為，規範對象除報紙外，還包括廣播、電視等其他媒體，在所有媒體建立自律機制前，還是要由主管機關採取必要的行政措施。家扶基金會社會資源處處長翁慧圓也認為應先要求媒體自律，但媒體有時因為競爭壓力過度傷害到兒少，必要時再由政府加以處罰。但仍有學者對媒體自律沒信心。新聞公害防治基金會執行長盧世祥說，以過去經驗來看，媒體誰也不服誰，更遑論處罰同業，「如果自律有效，今天電視台也不會這麼亂」。他指出，若將自律訂入法條中能讓媒體自律有所進步，他樂觀其成。兒少法的修法，內政部與媒體代表都同意，應先由媒體建立自律機制。公民團體、學者專家將組成「新聞自律委員會」，若媒體違反《兒少法》或遭民眾檢舉，委員會就會開會討論，若確定媒體違紀，會要求該媒體道歉

立法院朝野又於5月25日協商「兒童及少年福利法修正草案」，有關規範媒體報導條文獲致共識，將增訂媒體自律機制，採取「先自律再他律」的兩階段模式，未來新聞紙若刊登有害兒少身心健康內容被舉發，經報業同業公會審議後，若未履行處置，目的事業主管機關才會開罰。去年十一月初，立法院社福及衛環委員會審查通過兒少法修正草案，其中第四十四條第一項第一款、第二款明定，新聞紙不得刊載描述（繪）有害兒童及少年身心健康的內容，包括犯罪、施用毒品、自殺行為、暴力、血腥、色情、猥褻、強制性交等細節的文字或圖片。但平面媒體質疑草案規定太過模糊、不確定，有行政權過於擴張的爭議。因此朝野協商，採納內政部兒童局建議，增訂新聞紙業者應於報業同業公會中，訂定防止新聞紙刊載有害兒童及少年身心健康內容的自律規範及審議機制，並報目的事業主管機關備查；新聞紙業者若經舉發刊載有害兒童及少年身心健康的內容，報業同業公會應於一個月內，依據該自律規範及審議機制處置；如果新聞紙業者未履行審議結果，得按次處罰至履行為止。至於非報業同業公會會員的新聞紙業者，若刊載有害兒童及少年身心健康的內容，或報業同業公會就違法案件逾期不處置，或處置結果遭申訴，目的事業主管機關應邀請報業同業公會代表、兒童及少年福利團體代表及專家學者代表，共同審議認定；未依審議認定結果履行者，同樣要接受上述處罰。內政部指出，修正條文內容是以媒體自律為優先，一旦媒體自律失靈，才以公民審議的他律機制，作為保護兒少權益的最後手段。兒童局長張秀鴛說，只要報紙有刊登危害兒少身心健康的內容，可以向報業公會檢舉，政府收到檢舉，也會移轉公會審議。民進黨團總召柯建銘表示，未來會尋求媒體與婦幼團體主張之間的平衡點；國民黨團書記長謝國樑則說，報業公會提議有些許道理，但媒體報導呈現的內容，仍應符合社會主流期待，並保護涉入事件的兒童及少年身分不被曝光。

顯然，媒體在新聞倫理道德規範方面，有加強自律必要。媒體亦須符合近代民主多元開放社會的需求，重視人權，和有減少傷害（包括老弱婦孺、青少年、弱勢等）的同理心，以保障他們的權益，同時尋求新聞倫理道德規範的最大公約數，使知性、理性、感性、娛樂得以兼顧。

新防會籲請媒體，注意對立院去年初審通過「兒少法」的規範，其中就有「不得描繪自殺」的罰則，盼以同理心遵守國際規範處理，慎重處理自殺新聞報導，避免產生社會負面效應，主動檢討改進。2009年全年統計這種新聞高達140則（屬明顯違反世界衛生組織規範者，至於不計其數的自殺案例，並未計算在內），2010年更高達271則，而今年元月未符國際規範的自殺報導為25則，二月為18則，三月則為20則，四月為24則，五月增為35則。值得吾人持續關注，以負起社會責任。

基於近年台灣發生一再震驚社會的自殺事件，讓人怵目驚心，專家學者亦一再強調媒體有“暗示、模倣、傳染”作用，必須審慎，而自殺事件的報導“越淡化越好”，因為越是報導得詳細、全面，造成傳染、效倣的可能性亦更大，這種“情緒傳染”，媒體難辭其咎。此絕非是在處理自殺新聞時，在旁邊打上自殺專線電話，或請珍惜生命等標語，只是逃避責任的掩耳盜鈴，實不可取。
自殺防治今天已成為世界各國共同的課題，目前世界衛生組織（WHO）收集全世界自殺的數據和相關資料，每年定期將各種統計數字公布，並且訂立自殺新聞報導規範。民間團體部分，1968年Edwin S. Shneidman所創立的「美國自殺學會」(American Association of Suicidology, AAS)，在自殺防治與研究也中扮演相當重要的角色，並且彙整保留許多關於自殺的學術研究資料。另外英國的媒體研究機構「Media Wise Trust」還曾經針對新聞記者和編輯進行訪問，以瞭解有關記者報導自殺新聞的倫理議題。

儘管衛生署在今年六月十五日公布民國99年國人主要死因統計，由於自殺與意外傷害死亡減少，死亡率較98年下降，自殺退居第11順位，是國86年以來首次退出十大死因榜。但仍然值得密切關注。學者認為，這是因中壯年男性自殺死亡率下降，與前年相比，去年國內自殺死亡率減少百分之六點一，衛生署分析，除六十五歲以上人口因久病厭世，自殺死亡率增加百分之五點八外，其餘年齡層自殺死亡人數均下降，其中又以廿五歲至四十四歲中壯年的降幅最大，減少一成五。成功大學公共衛生研究所教授呂宗學說，廿五歲至四十四歲男性是主要工作人口及家庭經濟支柱，此年齡層的自殺死亡率，與經濟環境、失業率高度相關；且自殺死亡率升降比起經濟景氣好壞的反應時間，來得快又敏感。他說，當工廠接不到訂單，第一線員工立即感受大環境變差，擔心飯碗不保、自殺死亡率上升，比起景氣燈號指標更快反應。同時限制自殺常用物品取得，也有助減少自殺行為發生。呂宗學分析，國內自殺現況，燒炭是都會區中壯年自殺死亡主要方式，政府要求業者在木炭包裝上，加註珍愛生命等相關警語，加上店員主動關心，能減少民眾輕生。近年高樓屋頂加裝護欄，媒體報導自殺新聞時加註警語，或提供求助專線，不再詳細描述自殺手法等一連串自律行為，也讓自殺死亡率下降。全國自殺防治中心副執行長張家銘表示，常見死法以上吊最多，尤其是女性，易有短期重複自殺意圖，但男性自殺死亡危險性較高。張家銘說，各縣市成立心理衛生與自殺防治中心，政府與民間機構也積極推廣自殺防治方法，加強高危險個案追蹤通報系統，也讓自殺死亡率下降。他以攜子自殺為例，主要與年輕夫妻口角、另一半外遇，及與經濟等因素有關，過去每年約有廿、卅件，現在僅有十多件。

新防會特此鄭重呼籲，媒體報導自殺新聞，應遵守世界衛生組織的規範，負起社會責任。世界衛生組織的規範主要包括：1.不應刊登自殺者照片或自殺遺書；2.不應詳細描述自殺的方式；3.不應簡化自殺的原因；4.不應美化或感性化自殺行為；5.不應強調輕生者的個人特質、背景或宗教；6.不應藉報導責備任何人。補充的部分有︰一、不應報導自殺親友的哀悽畫面，以免變相鼓勵高風險族群以自殺作為吸引他人注意或報復他人的手段；二、不應報導青少年描述自殺行為的故事，因為這個族群容易產生模仿行為；三、不應使用「自殺風潮」、「自殺流行」等用語，自殺率「上升」較合宜；四、不應把自殺解釋為解決壓力的方式。日本對於自殺新聞報導的規範與自律方式，係由媒體自組自律委員會，在報導自殺新聞時有一定的共識，只做中性的陳述和用字、不在標題寫出自殺方式、把自殺事件特殊化，避免一般化，並強調自殺行為的嚴重性。

由美國羅斯福夫人創辦的「自由之家」（Freedom House）曾發表《2007年新聞自由》報告，認為台灣享有東亞最自由的新聞媒體環境，排名全球第33，猶超越美國、日本，是新聞最自由的國家，更稱許台灣堅守司法獨立、經濟自由、媒體高度競爭、新聞工作人員很少遭受暴力、本地及外國記者都能自由採訪新聞，是「東亞地區最自由的國家」；但到了2011年5月初日公布《2011年新聞自由》的報告，卻指陳台灣的新聞自由度連續3年倒退，從2010年的第47名再退一步到2011年的48名，新聞自由亦連跌3年，此在前總統陳水扁任內，譬如2004年的台灣新聞自由為全球第50名，05年44名，06年35名，07年33名，08年32名，每年都進步；可是自09年政黨輪替後，則跌到43名，2010年再跌到47名，2011年更跌到48名。另總部設在巴黎的「無疆界記者組織」(Reporters Without Borders)自2006年以來，連續在年度國際新聞評比中，把台灣列為全亞洲第一名，新聞自由甚至優於於日本與美國。但到了2009年的調查報告卻顯示，台灣的新聞自由首度出現嚴重倒退，從亞洲第一，掉到第二名，輸給日本，原因是：「因有媒體遭受攻擊及政府壓力升高。」（而香港也從「自由」降為「部分自由」，主要是北京對香港媒體施加愈來愈大的壓力），足見台灣在政治力干預（「置入」性行銷成為報紙最重要的客戶）之外，又有財團再予壟斷或有親中傾向，致使新聞自由和政治民主化的前景，蒙上陰影。同時素負盛名的英國「經濟學人資訊社」2010年12月公布今年的全球民主指數調查，台灣在167個國家中排名第36，比2008年的調查退步3名，並被歸類在「有缺陷的民主」一類。

美國國務院也很關注台灣的新聞自由，從2008年度、2009年度、2010年度的《人權報告－台灣部分》，就不難看出問題的癥結所在，猶更為客觀接近事實。謹舉其中犖犖大者：像2011年4月美國國務院公布的《2010年度人權報告》，就點名公務體系貪瀆與風紀問題、針對婦女與兒童的歧視及暴力、不當對待外勞，以及壹電視的核照風波。在報告中關於「言論自由與新聞媒體」方面，提到台灣的當局通常都能尊重言論與新聞自由，但也提到3個媒體業值得關注的案例，第一例是公共電視董事會解聘總經理馮賢賢，她指稱台灣政府干涉公共電視的運作；第二例談到去年9月時國家通訊傳播委員會（NCC）二度駁回壹電視開設新聞台、資訊台與娛樂台的申請案；第三例是2009年11月北市府對《蘋果日報》動新聞罰款100萬元。

在1990年代，傳媒可信度不斷地低落，再加上外資企業不斷地控制本地的傳媒機構，於是興起了一股社會行動，謂之「公民／公共新聞學(Civic／public journalism)」運動。這是由一群新聞專業人士所發起的運動，主要想盡力阻止新聞傳媒正在流失的可信度，以及從1990年代發展以來就一直備受各界的質疑與爭議的新聞。公民新聞學的概念相當近似「社群主義(communitarianism)」，而公民新聞學或公共新聞學所強調的特質就是社群的合作與建置一個空間抵禦外界接踵而至的批評與衝突；而社群主義主要是由1993年美國喬治華盛頓大學的社會學家阿米泰‧埃茲奧尼(Amitai Etzioni)於「社群的精神(The Spirit of Community)」一書中所提出的構想。訴求一個相互合作與社群與共的公民社會，而不是追求個人主義，記者應將議題的設定權移交至公眾，而非獨攬於記者身上。紐約時報以及華盛頓郵報的資深頂尖編輯也曾公開質疑，認為公民新聞學將意見與新聞的邊際給模糊化；公民新聞學的提倡者則認公民新聞學係將團體以及社群利益置放於個人之前，更強調的是對社會的責任與義務，以訴求新聞的精確性，及促進社會的和諧，並推翻過去傳媒自命不凡的「第四權」或「政府看門狗」的譽稱。當然，若記者一味地站在主動者的社群位置報導新聞，勢必會傷害傳媒的公正性與可信度。舉例來說，記者應當是站在圈子之外進行報導，而不是參與其中，公民新聞報導模式亦會有失傳媒的公信力。至於公共新聞學（public journalism）則是一九九○年代在美國出現的新聞改革運動，認為媒體必須設法了解公眾關心什麼議題，分析這些議題的成因，呈現相關團體的意見，探索解決問題的策略，促進公民採取行動來解決難題、改良民主，故而強調社會責任，要求媒體在選材時不應炒作煽色腥話題，而應多探討生態保育、社區營造、教育改革、貧富差距等切身議題；也要求媒體報導要理性深耕。以選舉新聞為例，不必隨著候選人的造勢活動起舞，而要以民調等方法發掘公眾關心的議題，然後推出系列報導，增進公眾對議題的瞭解，並要求候選人對這些議題提出具體政見，再邀集公民和專家討論政見優劣，提供選民投票參考，選後還要持續追蹤，督促當選人兌現政見。

到了廿一世紀，每個能上網的人都能分享訊息和觀點，公民新聞學（citizen journalism）乃應運而生。公民新聞學和公共新聞學理念相通，差別只在於：公共新聞學由專職記者編採公民所需的新聞，公民新聞學則由公民自己來編寫新聞。在台灣，傳統媒體實踐公共新聞學的代表性案例，是2005年台南縣長選舉的審議式民主報導。當時，公共電視和台灣智庫、澄社等單位合作，邀請十八位台南縣民組成公民小組，這十八人來自各行各業，素昧平生，共同閱讀縣政資料、徵詢專家意見、討論關鍵議題，然後出任電視辯論會提問人，與兩位縣長候選人進行八輪詢答；經過這樣的理性、深入的審議過程後，公民小組十八人中有七人（39%）改變支持對象，而最後選舉勝負只差3%，顯見審議式民主、公共新聞學若能擴大推廣，具有改變選情、優化民主的潛力。而越來越多部落格寫手針對大眾媒體忽略、扭曲的社會議題，展開自主報導和行動，其中以搶救樂生院最具代表性。2007年，政府為了興建捷運新莊線，決定拆遷樂生療養院，原址改建捷運機廠。在樂生院住了數十年的漢生病（舊稱痲瘋病）病友不願搬遷，許多部落格寫手挺身聲援病友，主張保留90％的院區，讓病友續住；他們在網路上交流訊息、討論對策、集資在報紙登廣告要求保留90％、動員網友參與聲援樂生院民的遊行，並且舉辦樂生紀錄片影展、樂生講堂、樂生文學午後講座等等活動，以網路串連輔助實體行動，進行長期的報導和抗爭。又如朱淑娟，曾任《聯合報》記者十餘年，為了讓環境新聞有更大的報導空間，在2009年離開報社，開設《環境報導》部落格，以全職獨立記者的身分，長期且深入的探討各項生態環保議題，包括中科三期和中科四期的環境影響評估爭議，以及國光石化設廠爭議等。她專業、勤跑， 很快建立影響力，隨即受邀和公共電視「我們的島」節目合作報導，2011年更一人獨得卓越新聞獎和曾虛白新聞獎的三大獎項；之後，《商業周刊》也邀她合作，刊載她〈揭開政府徵地不公義〉、〈台灣新農民起義〉、〈醫生娘鬥士擋下環評黑手〉等報導。充分說明公共新聞學的出現，意味著公民借助傳播新科技，使在商業媒體裡失去舞台的專業理想，可以在網路發光發熱。
 
 
●附表一：
 
2011年五月置入性行銷類別統計表（附表1）

則數 報名	未註明政府機構者	中國廣告
聯合報	1	5
中國時報	4	2
聯合晚報	1	2
蘋果日報	0	0
自由時報	0	0
合計	5	9

 
附註：一.非新聞類型置入者，例如聯合報五月的「微知識」31則，經查為商業性小廣告（台灣大哥大），不予登錄。
二.未符法律廣告規定登載者及符合法律規定登載者，係依「預算法第六十二條之一條文」規定標準計算，謹供有關媒體參考改善。
●「預算法增訂第六十二條之一條文」中華民國100年1月26日華總一義字第10000016621 號   基於行政中立、維護新聞自由及人民權益，政府各機關暨公營事業、政府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業，編列預算辦理政策宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷方式進行。
 
 
 
 
 
 
2011年四月置入性行銷類別統計表

則數 報名	未註明政府機構者	複合型置入性行銷	中國廣告	符合法律規定登載者
聯合報	2	2	5	12
中國時報	3	3	1	16
聯合晚報	1	0	0	14
蘋果日報	0	0	0	8
自由時報	0	0	0	7
合計	5	5	6	57

 
 
 
2011年三月置入性行銷類別統計表

則數 報名	未註明政府機構者	複合型置入性行銷	中國廣告	未符法律廣告規定登載者	符合法律規定登載者
中國時報	4	15	3	6	8
聯合報	0	11	1	5	8
蘋果日報	0	0	0	3	2
自由時報	0	0	0	5	5
聯合晚報	0	0	1	3	1
合計	4	26	5	22	24

 
 
 
 
 
 
 
 
2011年五月烏龍新聞統計表（附表2）

則數 報名	烏龍新聞則數	備  註 (有更正者)
聯合報	11（置入1、中國5）	0
中國時報	10（置入4、中國2）	1
蘋果日報	4	3
聯合晚報	3（       中國2）	0
自由時報	1	1
合計	29（置入5中國9）	5

 
 
2011年四月烏龍新聞統計表

則數 報名	烏龍新聞則數	備  註 (有更正者)
聯合報	12（置入4、中國5）	0
中國時報	9（置入6、中國1）	0
蘋果日報	4	3
聯合晚報	1（置入1）	0
自由時報	1	0
合計	27（置入11中國6）	3

 
 
 
 
●附表二：
 
●五月份各主要報紙的「烏龍新聞」評比（僅以未註明政府機構及中國廣告做置入計算），依序為：聯合報11則（含置入1則、中國5則）、中國時報10則（含置入4則、中國2則、更正1則）、蘋果日報4則（更正3則）、聯合晚報3則（含中國2則）、自由時報1則（更正1則）。合計29則，刊「更正」者5則。
 
●五月份違反新聞倫理道德規範的示意圖和照片，依序為：蘋果日報17則（含自殺13則）、自由時報11則（含自殺11則）、中國時報6則（含自殺6則）、聯合報5則（含自殺5則）；合計39則（含自殺35則）。
 
●四月各主要報紙的「烏龍新聞」評比（僅以未註明政府機構及複合型做置入計算），依序為：聯合報12則（含置入4則、中國5則）、中國時報9則（含置入6則、中國1則）、蘋果日報4則（更正3則）、聯合晚報1則（含置入1則）、自由時報1則。合計27則，刊「更正」者3則。
刊「更正」者6則。
 
●四月違反新聞倫理道德規範的示意圖和照片，依序為：蘋果日報10則（含自殺7則）、自由時報6則（含自殺6則）、中國時報6則（含自殺6則）、聯合報5則（含自殺5則）；合計27則（含自殺24則）。
 
 
 
新防會新聞觀察報告主持人：呂一銘（前國營台灣新生報發行人兼社長）
手機：0912270986